Oleh: Dr (C) Asari, MH, (Mahasiswa Program Doktoral Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Jambi)
Promotor: Prof. Dr. Elita Rahmi, S.H., M.Hum. | Co-Promotor: Dr. Arrie Bhudiarti, S.H., M.Hum.
Pengantar: Dilema Revitalisasi dan Kerentanan Pedagang Pasar
Revitalisasi pasar tradisional di Indonesia sering kali membentur tembok keterbatasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Untuk mengatasinya, pemerintah daerah dan Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) lazim menempuh skema kerja sama pemanfaatan Barang Milik Daerah (BMD) berupa Bangun Guna Serah (Build, Operate, and Transfer atau BOT). Dalam skema ini, investor swasta membangun sarana pasar, mengelolanya selama 20 hingga 30 tahun, lalu menyerahkannya kembali kepada pemerintah.
Namun, di balik geliat pembangunan fisik tersebut, timbul persoalan yuridis mendasar. Pedagang pasar bukanlah pihak utama (partij) dalam perjanjian induk BOT, melainkan pihak ketiga yang terikat melalui perjanjian turunan. Ketika proyek tersendat atau kontrak diputus akibat wanprestasi, pedagang pemegang Sertifikat Hak Pemakaian Tempat Usaha (SHPTU) berada pada posisi paling rentan.
Kenyataan pahit ini tercermin jelas dalam tiga kasus empiris:
Pasar Angso Duo Jambi: Keterlambatan konstruksi dan sengketa royalti antara Pemprov Jambi dan PT Eraguna Bumi Nusa (EBN) memicu ancaman pemutusan kontrak, yang menebar kecemasan di kalangan pedagang.
Pasar Cinde Palembang: Proyek kerja sama Pemprov Sumatera Selatan dan PT Magna Beatum mangkrak sejak 2018 akibat tumpang tindih status cagar budaya, membuat uang muka miliaran rupiah milik pedagang terkatung-katung tanpa kejelasan fisik maupun pengembalian dana.
Perumda Pasar Jaya DKI Jakarta: Dualisme pemahaman hukum mencuat karena SHPTU kerap ditolak perbankan sebagai agunan kredit akibat tidak memiliki kekuatan pembuktian setara hak atas tanah dalam hukum agraria nasional.
Berdasarkan sistem hukum perdata Indonesia yang menganut sistem tertutup (closed system) dalam Buku II KUHPerdata, suatu hak baru dapat dikualifikasikan sebagai hak kebendaan (zakelijk recht) apabila secara tegas ditetapkan oleh undang-undang. Tanah pasar tradisional umumnya berstatus sebagai BMD dengan alas hak berupa Hak Pengelolaan (HPL) atas nama Pemerintah Daerah atau BUMD.
Analisis yuridis terhadap SHPTU menghasilkan tiga karakteristik utama:
Bukan Hak Kebendaan, Melainkan Hak Perorangan (Persoonlijk Recht): SHPTU tidak termasuk dalam jenis hak atas tanah menurut UU Pokok Agraria (UUPA) maupun rumah susun. Dokumen ini murni bukti administratif perjanjian pemakaian tempat usaha antara investor dan pedagang, yang substansinya sejalan dengan ketentuan sewa-menyewa (Pasal 1548 KUHPerdata).
Sifat Asesor (Accessoir): Keabsahan dan durasi SHPTU bergantung sepenuhnya pada masa berlaku perjanjian induk BOT. Berdasarkan asas nemo plus iuris, investor tidak dapat mengalihkan hak melebihi batas waktu konsesi yang dimilikinya.
Keterbatasan Objek Jaminan: Karena tidak terdaftar di BPN sebagai benda tetap dan bukan objek fidusia murni, SHPTU memiliki daya ikat yang lemah di lembaga keuangan tanpa adanya skema kerja sama khusus (tripartit).
Berdasarkan nilai dasar kepastian hukum Gustav Radbruch serta teori perlindungan hukum Philipus M. Hadjon, perlindungan terhadap pedagang pada ketiga objek studi kasus masih jauh dari ideal:
Pasar Angso Duo Jambi: Pemutusan kontrak sepihak oleh pemerintah daerah tidak boleh serta-merta menggugurkan hak pedagang beritikad baik. Pemprov Jambi terikat doktrin perlindungan pihak ketiga yang beritikad baik (te goeder trouw), sehingga hak pakai pedagang wajib diakui hingga masa SHPTU berakhir meskipun pengelolaan dialihkan.
Pasar Cinde Palembang: Kasus ini memperlihatkan kegagalan perlindungan preventif akibat ketiadaan rekening penampungan bersama (escrow account). Tanpa pengawasan ketat, pembatalan kontrak induk menyeret pedagang ke dalam kerugian finansial total yang menuntut jalur represif melalui pengadilan.
Perumda Pasar Jaya DKI Jakarta: Langkah penerbitan dokumen terstandar dan pola kerja sama tripartit dengan perbankan daerah (Bank DKI) menjadi model preventif yang efektif dalam menjembatani kelemahan yuridis SHPTU agar tetap memiliki nilai ekonomis bagi pedagang.
Demi merajut keadilan dan kepastian hukum bagi pedagang pasar tradisional, diperlukan langkah-langkah strategis dan harmonisasi regulasi:
Pencantuman Klausul Derdenbeding (Janji untuk Pihak Ketiga): Akta perjanjian BOT wajib memuat hak ambil alih (step-in rights). Jika kontrak diputus sebelum waktunya, pemerintah daerah otomatis mengambil alih kedudukan investor tanpa membebani biaya tambahan kepada pedagang pemegang SHPTU yang sah.
Penggunaan Rekening Bersama (Escrow Account): Pungutan biaya dari pedagang wajib disimpan dalam rekening bersama yang diawasi instansi terkait guna mencegah raibnya dana pedagang saat proyek mangkrak.
Kontrasignasi SHPTU: Setiap SHPTU yang diterbitkan investor wajib diketahui dan ditandatangani bersama (countersigned) oleh Kepala Dinas Perdagangan atau Direksi BUMD, guna memberikan kekuatan mengikat langsung terhadap pemegang HPL (Pemerintah Daerah).
Sertifikat Hak Pemakaian Tempat Usaha (SHPTU) dalam skema BOT berkedudukan sebagai hak perorangan (persoonlijk recht) yang bersifat asesor terhadap perjanjian induk. Guna meredam kerentanan pedagang dari risiko wanprestasi antara pemerintah dan investor, penerapan perlindungan preventif melalui klausul derdenbeding, rekening bersama (escrow account), dan sistem kontrasignasi merupakan keniscayaan mutlak.
Saran Kebijakan:
Kementerian Dalam Negeri perlu merevisi ketentuan teknis dalam Permendagri tentang Pengelolaan BMD dengan memasukkan standar klausul baku perlindungan hukum bagi pedagang pihak ketiga.
Pemerintah Daerah, BUMD, dan perbankan wajib menerapkan sistem tanda tangan bersama (kontrasignasi) pada setiap penerbitan SHPTU guna menjamin kepastian investasi dan kelangsungan ekonomi para pedagang pasar tradisional. (***)
